Κανένας από τους 77 νόμους (41 νόμους και τις 36 κυρώσεις) που ψηφίστηκαν το 2018 δεν πληροί τις προϋποθέσεις καλής νομοθέτησης που ορίζει ο ισχύων (4622/2019) ή ο προηγούμενος (4048/2012) σχετικός νόμος.
Αυτό είναι το συμπέρασμα της έρευνας σχετικά με τον δείκτη ποιότητας νομοθέτησης, που διεξήχθη από το ΚΕΦίΜ (Κέντρο Φιλελεύθερων Μελετών-Μάρκος Δραγούμης, το οποίο είναι κύρια, ανεξάρτητη, μη κρατική, μη κομματική, φιλελεύθερη δεξαμενή σκέψης στην Ελλάδα) και παρουσίασε ο ερευνητής, Κωνσταντίνος Σαραβάκος, σε εκδήλωση, σήμερα το πρωί, ενώπιον του υφυπουργού Ψηφιακής Διακυβέρνησης για θέματα απλούστευσης διαδικασιών, Γεώργιο Γεωργαντά και του βουλευτή του ΣΥΡΙΖΑ, Κώστα Ζαχαριάδη.
Όπως τόνισε ο κ. Σαραβάκος, «πρώτο βασικό χαρακτηριστικό της ελληνικής νομοθεσίας σήμερα είναι η πολυνομία, με βασικότερες συνέπειες την διόγκωση της γραφειοκρατίας, την αποθάρρυνση των επενδύσεων, την επιβάρυνση της δημόσιας διοίκησης, την θεσμοποίηση πελατειακών σχέσεων κράτους-πολίτη, τις καθυστερήσεις στην εφαρμογή των νόμων και την ανασφάλεια δικαίου».
Το δεύτερο χαρακτηριστικό φαινόμενο στην Ελλάδα, σύμφωνα με την έρευνα, είναι η κακονομία, δηλαδή η χαμηλή ποιότητα των νομοθετικών ρυθμίσεων, οι οποίες περιέχουν ασαφείς, δυσνόητους, κακογραμμένους νόμους και αντικρουόμενους κανόνες. Ταυτόχρονα, σύμφωνα με την έρευνα, εντοπίζεται ότι η νομοθετική εξουσία παράγει νομοθετήματα που αγνοούν την ύπαρξη παλαιότερων, εμφυτεύουν νεοπαγείς διατάξεις σε άσχετα κεφάλαια ή νομοθετήματα, με κακότεχνες διατυπώσεις και πληθώρα νομοθετικών εξουσιοδοτήσεων για την άσκηση της κανονιστικής αρμοδιότητας. Όπως ανέφερε ο κ. Σαραβάκος, η έρευνα που πραγματοποιήθηκε σε χρονικό διάστημα ενός έτους αριθμεί 77 νόμους, 9541 σελίδες, 3.027 άρθρα, 9820 παραγράφους. Οι τροπολογίες φτάνουν τις 248 συνολικά (212 άσχετες με τα περιεχόμενα των νόμων και 178 εκπρόθεσμες), οι εξουσιοδοτήσεις για υπουργικές αποφάσεις φτάνουν τις 1.110, ενώ τα προεδρικά διατάγματα υπολογίζονται στα 29.
Ο υφυπουργός Ψηφιακής Διακυβέρνησης για θέματα απλούστευσης διαδικασιών, Γεώργιος Γεωργαντάς, τόνισε ότι «το επιτελικό κράτος είναι η πρώτη ουσιώδης θεσμική παρέμβαση της κυβέρνησης, που θέτει γενικούς και ειδικούς κανόνες καλής νομοθέτησης, προσανατολισμένους στην εύρυθμη λειτουργία ενός αποτελεσματικού κράτους. Με το επιτελικό κράτος και την κωδικοποίηση της νομοθεσίας που θεσπίζει, τίθενται τα θεμέλια για μια σύγχρονη νομοθετική διαδικασία, ορίζοντας ένα πλαίσιο ορθής νομοθέτησης, το οποίο η κυβέρνηση δεσμεύεται δημόσια να τηρήσει».
Όπως χαρακτηριστικά είπε ο κ. Γεωργαντάς, το θέμα της εφαρμογής των κανόνων της καλής νομοθέτησης δεν αποτελεί ζήτημα πολιτικής αντιπαράθεσης. Όπως δήλωσε μάλιστα, «θα έπρεπε να υπάρχει συγκεκριμένος νόμος εφαρμογής ενός νομοθετήματος. Η όλη ιστορία είναι αν ο καθένας, από τον όποιο θεσμό υπηρετεί, είτε από την θέση της κυβέρνησης είτε από την θέση της αντιπολίτευσης, πραγματικά θα συνδράμει στο να λειτουργήσει αυτό που όλοι οι πολίτες επιθυμούν. Δεν ήθελα να δω την κυβέρνησή μου έπειτα από 2 ή 3 χρόνια, όταν θα έχει τον ρυθμό τον οποίο θέλει και θα έχει δημιουργήσει το πλαίσιο το οποίο επιθυμεί, να νομοθετεί με κατεπείγουσες διαδικασίες».
Από την πλευρά του, ο βουλευτής του ΣΥΡΙΖΑ, Κώστας Ζαχαριάδης σχολίασε ότι πρόκειται για θέμα ποιότητας δημοκρατίας, «είναι θέμα κράτους δικαίου». Σχολιάζοντας τον τεράστιο αριθμό των 9.500 σελίδων που νομοθετήθηκαν το 2018 είπε ότι «όλοι οι βουλευτές έχουν το γενικό περίγραμμα για το τι αλλαγές γίνονται, μην φτάσουμε σε έναν εκμηδενισμό του πολιτικού συστήματος» και πρόσθεσε ότι «είναι προς όφελος όλων να έχουμε πιο ποιοτικές και αποτελεσματικές δράσεις. Πρέπει να ληφθεί υπόψη όμως και ποιο είναι το πολιτικό, οικονομικό, κοινωνικό περιβάλλον μέσα στο οποίο καλείται η εκάστοτε κυβέρνηση να νομοθετήσει».
Ο σκοπός του Δείκτη
Ο Δείκτης Ποιότητας Νομοθέτησης που παρουσιάζει φέτος, για πρώτη φορά, το ΚΕΦίΜ, αξιολογεί τη συνολική διαδικασία εισαγωγής των νόμων που ψηφίζονται στο εθνικό Κοινοβούλιο. Όπως ανέφερε χαρακτηριστικά ο Κωνσταντίνος Σαραβάκος, «φιλοδοξία μας είναι ο δείκτης να εμπλουτίσει τον δημόσιο διάλογο με έγκυρα και μετρήσιμα δεδομένα, και να αποτελέσει χρήσιμο εργαλείο αποτίμησης του νομοθετικού έργου, καθώς και οδηγό για καλύτερη νομοθέτηση».
Η δομή του δείκτη
Οι ερευνητές του ΚΕΦίΜ συνέλεξαν δεδομένα για πάνω από 50 μεταβλητές και τα αξιολόγησαν ώστε να ελεγχθεί αν τηρείται το νομικό πλαίσιο και οι διεθνείς πρακτικές καλής νομοθέτησης. Οι μεταβλητές σταθμίζονται ως προς την βαρύτητα επίδρασής τους στην συνολική ποιότητα του νόμου, ώστε να παράγεται μια συνολική βαθμολογία από το 0 έως το 100.
Οι τέσσερις βασικές κατηγορίες που αξιολογεί ο Δείκτης Ποιότητας Νομοθέτησης είναι:
1. Δικαιοπολιτικά χαρακτηριστικά (20 μονάδες): Εξετάζεται η ποιότητα της γλώσσας διατύπωσης, η σύνταξη και κάθε άλλο χαρακτηριστικό που επηρεάζει τον βαθμό που το νομικό κείμενο είναι κατανοητό και το περιεχόμενό του εύκολα προσβάσιμο και αντιληπτό από τον μέσο πολίτη.
2. Προκοινοβουλευτική διαδικασία (20 μονάδες): Εξετάζεται η τήρηση των προβλέψεων που αφορούν τη δημόσια διαβούλευση, την ποσοτικοποιημένη εκτίμηση των επιπτώσεων του νόμου.
3. Κοινοβουλευτική διαδικασία (30 μονάδες): Εξετάζεται ο χρόνος συζήτησης στις αρμόδιες επιτροπές της Βουλής, η διαδικασία συζήτησης και ψήφισης στην ολομέλεια της Βουλής, καθώς η ύπαρξη και τα χαρακτηριστικά τυχόν τροπολογιών.
4. Αξιολόγηση εφαρμογής (30 μονάδες): Εξετάζεται ο αριθμός των εξουσιοδοτήσεων για έκδοση προεδρικών διαταγμάτων (ΠΔ) και υπουργικών αποφάσεων (ΥΑ), καθώς και το ποσοστό ενεργοποίησής τους εντός 6 μηνών από την δημοσίευση του νόμου.
Τα κυριότερα ευρήματα
1. Κανένας από τους 77 νόμους που ψηφίστηκαν το 2018 δεν πληροί τις προϋποθέσεις καλής νομοθέτησης που ορίζει ο ισχύων (4622/2019) ή ο προηγούμενος (4048/2012) σχετικός νόμος.
2. Το 95% των νόμων και το 33% των κυρώσεων του 2018 περιείχαν τροπολογίες. Από αυτούς, το 95% περιέχει τουλάχιστον μία τροπολογία άσχετη με το κύριο αντικείμενο, ενώ το 97% περιέχει τουλάχιστον μία εκπρόθεσμη τροπολογία. Από τις 248 συνολικά ψηφισθείσες τροπολογίες, το 85% είναι άσχετες με το κύριο αντικείμενο και το 72% εκπρόθεσμες.
3. Το 25% των νόμων του 2018 δεν ψηφίστηκε με την κανονική διαδικασία στην Βουλή, αλλά ακολούθησε την επείγουσα ή την κατεπείγουσα διαδικασία.
4. Το 61% των νόμων και κυρώσεων του 2018 τροποποιούν τουλάχιστον έναν νόμο που τέθηκε σε ισχύ από το 2015 έως το 2018, ψηφίστηκε δηλαδή από την ίδια κυβέρνηση.
5. Μόνο για το 54% των νόμων του 2018 προηγήθηκε δημόσια διαβούλευση πριν κατατεθεί στη Βουλή.
6. Το 73% των νόμων του 2018 περιλαμβάνουν διατάξεις με αναδρομική ισχύ, η αναδρομικότητα των οποίων αιτιολογείται μόνο στο 7% των περιπτώσεων.
7. Το 65% των εκθέσεων αξιολόγησης των νόμων του 2018 δεν περιλαμβάνει ποσοτικά στοιχεία, το 85% δεν περιλαμβάνει προβλέψεις για απλούστευση διαδικασιών, ενώ για κανέναν από τους νόμους του 2018 δεν έγινε μέτρηση διοικητικών επιβαρύνσεων.
8. Για κάθε νόμο του 2018 αντιστοιχούν κατά μέσο όρο 25 εξουσιοδοτήσεις για Υπουργικές Αποφάσεις. Από αυτές τις συνολικά 1.036 εξουσιοδοτήσεις για Υπουργικές Αποφάσεις που δίνονται σε νόμους, μόνο το 20% ενεργοποιήθηκε εντός 6 μηνών από την ψήφιση του σχετικού νόμου. Το αντίστοιχο ποσοστό για την έκδοση Προεδρικών Διαταγμάτων είναι 7%.
9. Κάθε νόμος του 2018 φέρει κατά μέσο όρο 17 υπογραφές (από υπουργούς, αναπληρωτές υπουργούς, υφυπουργούς), ενώ τον τελευταίο νόμο του έτους (4587/2018) υπέγραψαν 34 κυβερνητικά στελέχη.
10. Βάσει του Δείκτη, καλύτερος νόμος για το 2018 αναδεικνύεται ο 4513 «Ενεργειακές Κοινότητες και άλλες Διατάξεις» του υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας, με επίδοση 69,5/100, και χειρότερος ο 4587 «Επείγουσες ρυθμίσεις αρμοδιότητας υπουργείου Μεταναστευτικής Πολιτικής και άλλες διατάξεις» με επίδοση 20,77/100.
11. Καθώς ο μέσος άνθρωπος διαβάζει περί τις 300 λέξεις το λεπτό, με 8 ώρες ανάγνωση την ημέρα, θα χρειάζονταν 60 εργάσιμες ημέρες για την ανάγνωση της νομοθετικής παραγωγής του 2018.
Όπως τονίζεται στην έρευνα, χιλιάδες περίπλοκες και δυσνόητες, επικαλυπτόμενες, ασαφείς, και αντιφατικές ρυθμίσεις έχουν καθημερινά ως αποτέλεσμα όχι μόνο μεγάλη απώλεια χρόνου και αβεβαιότητα για τους συναλλασσόμενους, αλλά και σημαντικά προβλήματα στην απονομή της δικαιοσύνης, τη λειτουργία των θεσμών και την οικονομία. Ήδη από το 2001 με συστάσεις του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) προς την Ελλάδα προωθήθηκε η χρήση μέσων όπως η διαφάνεια μέσω της διαβούλευσης, η κωδικοποίηση, η αξιολόγηση, ο περιορισμός της πολυνομίας και η λογοδοσία. Ωστόσο το υφιστάμενο νομικό πλαίσιο και οι αρχές της καλής νομοθέτησης παραβλέπονται συστηματικά, ενώ ο νομικισμός, η τυπολατρία και ο ρυθμιστικός πληθωρισμός συνεχίζουν να λειτουργούν.
