«Τελικά, καλύτερη νομοθέτηση σημαίνει καλύτερο επίπεδο ζωής για τους πολίτες». Με τη φράση αυτή έκλεισε ο υπουργός Επικρατείας Γιώργος Γεραπετρίτης την εισήγησή του για το «Επιτελικό κράτος και την ποιότητα της νομοθεσίας», στο διήμερο συνέδριο που διοργανώνει η Διεθνής Ένωση Νομοθεσίας – International Association of Legislation (IAL). Ο υπουργός και εμπνευστής του νόμου για το επιτελικό κράτος, αποκάλυψε το πώς οδηγήθηκε η παρούσα κυβέρνηση στο συγκεκριμένο μοντέλο διακυβέρνησης, κάνοντας και έναν απολογισμό της μέχρι σήμερα λειτουργίας του.
Στο συνέδριο συμμετέχουν νομικοί από την Ελλάδα και το εξωτερικό, στελέχη ευρωπαϊκών κυβερνήσεων και οργανισμών, ενώ δεν κατέστη τελικώς δυνατόν να χαιρετίσει σε αυτό ο πρωθυπουργός Κυριάκος Μητσοτάκης (όπως είχε προγραμματισθεί) λόγω της ομιλίας του στη συζήτηση του νομοσχεδίου για την τριτοβάθμια εκπαίδευση στο Κοινοβούλιο.
Στο πλαίσιο της θεματικής της πρώτης μέρας του συνεδρίου, «Ένα νέο μοντέλο ποιότητας για τη νομοθέτηση: Η Ελλάδα και το επιτελικό κράτος», ο Γ. Γεραπετρίτης απευθύνθηκε στο ακροατήριο κυρίως με την ακαδημαϊκή του ιδιότητα, όπως διευκρίνισε, εκφράζοντας παράλληλα τη χαρά του για τη διοργάνωση, στην Αθήνα, του συνεδρίου της Διεθνούς Ένωσης Νομοθεσίας, η οποία, όπως τόνισε, έχει θέσει τα παγκόσμια πρότυπα καλής και αποτελεσματικής νομοθέτησης ως θεμελίου του κράτους δικαίου. Η κυβέρνηση, διαβεβαίωσε στην εισαγωγή της ομιλίας του, μοιράζεται το όραμα της Διεθνούς Ένωσης Νομοθεσίας και προσδοκά να αξιοποιήσει τα συμπεράσματα των συζητήσεων του συνεδρίου για την περαιτέρω βελτίωση του μοντέλου καλής νομοθέτησης, που υιοθετήθηκε με τον ν. 4622/2019 για το επιτελικό κράτος.
Στην ουσία, τώρα, του μοντέλου του επιτελικού κράτους, ο υπουργός Επικρατείας αποκάλυψε ότι οι γνωστές σε όλους παθογένειες του ελληνικού συστήματος διακυβέρνησης, πυροδότησαν την πρωτοβουλία της σημερινής κυβέρνησης να σχεδιάσει τη μεταρρύθμιση του νόμου για το επιτελικό κράτος, για τούτο και έπρεπε κάτι να αλλάξει – και έπρεπε να αλλάξει γρήγορα. Δύο μόλις ημέρες μετά την ψήφο εμπιστοσύνης, στις 26 Ιουλίου 2019, κατατέθηκε το σχέδιο νόμου για το επιτελικό κράτος, αποτέλεσμα εργασίας δύο ετών, σημείωσε εμφατικά.
«Θεσμική επανάσταση»
Πρόκειται, σύμφωνα με τον υπουργό, για μία θεσμική επανάσταση με τέσσερα σημεία τομής/πυλώνες:
Α. νέα δομή και διαδικασία διακυβέρνησης,
Β. αλλαγές στη διοικητική διαδικασία,
Γ. νέοι μηχανισμοί ελέγχου και αξιολόγησης της εκτελεστικής εξουσίας και
Δ. ένα ειδικό κεφάλαιο για τη νομοπαρασκευαστική διαδικασία.
Πρόκειται, όπως εξήγησε στη συνέχεια της εισήγησής του, για μία ολιστική προσέγγιση ενός νέου μοντέλου διακυβέρνησης, του οποίου η εφαρμογή αξιολογείται ακόμη. Το σύνολο των διατάξεων του νόμου για το επιτελικό κράτος, έχουν εφαρμοσθεί, και γίνονται ήδη αισθητές οι θετικές συνέπειες της τυποποίησης του τρόπου διακυβέρνησης για την αντιμετώπιση των χρόνιων παθογενειών.
Στόχος, εξάλλου, του ν. 4622/2019, ήταν να διασφαλίσει τον σχεδιασμό τεκμηριωμένων και βασισμένων σε δεδομένα (evidence-based και data-driven) δημοσίων πολιτικών και την ex post αξιολόγησή τους ώστε να αποφασίζονται διορθωτικές ενέργειες – προσέγγιση η οποία απεδείχθη εξαιρετικά χρήσιμη για την αντιμετώπιση της πανδημίας, ανέφερε ο υπουργός.
Αναφορικά με τη δομή και τις διαδικασίες διακυβέρνησης επισημάνθηκαν τα εξής σημεία:
1. Θεσμοθετήθηκε η λειτουργία του υπουργικού συμβουλίου και ο ετήσιος προγραμματισμός των υπουργείων. Τα τελευταία 45 χρόνια η σύγκληση και λειτουργία των υπουργικών συμβουλίων ενέπιπτε στο πεδίο διακριτικής ευχέρειας του πρωθυπουργού, με αποτέλεσμα αυτά να λαμβάνουν χώρα σπανίως. Ο νέος νόμος προβλέπει μία μηνιαία τακτική συνεδρίαση του υπουργικού συμβουλίου με συγκεκριμένη ημερήσια διάταξη, η οποία έχει εφαρμοσθεί απολύτως.
2. Οι προϊστάμενοι των γενικών διευθύνσεων συνεδριάζουν τακτικά, ετησίως, με στόχο τη δικτύωση και την εναρμόνιση της πολιτικής που ασκείται εντός της δημόσιας διοίκησης.
3. Αναπτύχθηκε ένα νέο ολοκληρωμένο πληροφοριακό σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης του κυβερνητικού έργου, το «ΜΑΖΙ», στο οποίο εντάσσονται όλοι οι κυβερνητικοί στόχοι και δράσεις των υπουργείων, ώστε να παρακολουθείται σε πραγματικό χρόνο η υλοποίησή τους.
4. Θεσμοθετήθηκε μία ισχυρή Προεδρία της Κυβέρνησης, με την εντολή να συντονίζει το κυβερνητικό έργο. Στην πραγματικότητα πρόκειται για μία μεταρρύθμιση του μοντέλου παραγωγής δημόσιας πολιτικής. Το υπουργικό συμβούλιο αποφασίζει top-down για τις δημόσιες πολιτικές και τον ετήσιο νομοθετικό προγραμματισμό, και η παρακολούθηση της υλοποίησής τους, γίνεται κεντρικά από την Προεδρία της Κυβέρνησης.
Αναφορικά με τη διοικητική διαδικασία, όπως δήλωσε ο υπουργός Επικρατείας στο διαδικτυακό συνέδριο, στόχος ήταν η διάκριση της δημόσιας διοίκησης από την κυβέρνηση, η απλούστευση και επιτάχυνση των διοικητικών διαδικασιών και η αντιμετώπιση των παθογενειών των πελατειακών σχέσεων, της διαφθοράς και της γραφειοκρατίας. Σε αυτή την κατεύθυνση:
1. Οι υπηρεσιακοί γραμματείς, ανώτεροι δημόσιοι υπάλληλοι σταδιοδρομίας (senior career civil servant) ανέλαβαν τη διοικητική και οικονομική διαχείριση των υπουργείων.
2. Θεσπίστηκε δικαίωμα τελικής υπογραφής ατομικών διοικητικών πράξεων από δημοσίους υπαλλήλους σταδιοδρομίας, τους γενικούς διευθυντές των υπουργείων, και όχι από τον υπουργό.
Εξασφαλίστηκαν, παραλλήλως, εχέγγυα διαφάνειας και ακεραιότητας της κρατικής λειτουργίας με:
* το ολοκληρωμένο, συνεκτικό πλαίσιο κωλυμάτων, ασυμβιβάστων και κανόνων αποφυγής σύγκρουσης συμφερόντων
* τη σύσταση της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας.
Σχετικά με την νομοπαρασκευαστική διαδικασία, που ήταν και ο κύριος κορμός της τοποθέτησης του υπουργού Επικρατείας, έγινε αναφορά στην κακονομία και πολυνομία που χαρακτηρίζει την ελληνική πραγματικότητα, με ευρύτατες επιπτώσεις, όπως οι καθυστερήσεις στην απονομή της δικαιοσύνης – φαινόμενο που αποδίδεται και στη διαπιστωμένη έλλειψη συνοχής της νομοθεσίας, επεσήμανε ακόμη.
Ο ν. 4622/2019 προέβλεψε το συνδυασμό ενός συγκεντρωτικού συστήματος νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας, κατά τις common law παραδόσεις (π.χ. Ηνωμένο Βασίλειο), με την ποικιλία της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας που αποτελεί ως σήμερα την επικρατούσα προσέγγιση στην ηπειρωτική Ευρώπη, σημείωσε ο υπουργός.. Αυτό το κράμα προσεγγίσεων, το οποίο εφαρμόζεται από 1ης Ιανουαρίου 2020, δεν είχε προταθεί ποτέ στο παρελθόν και αξιολογήθηκε ως καταλληλότερο και εναρμονισμένο με την ιδιοσυγκρασία του Έλληνα νομοθέτη.
Οι βασικές αρχές της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας, όπως προβλέπεται στον νόμο για το επιτελικό κράτος, είναι:
1. Η τυποποίηση της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας και τα εχέγγυα λογοδοσίας που διαμορφώνονται με το νομοθετικό προγραμματισμό και το σχεδιασμό της δημόσιας πολιτικής τα οποία δημοσιοποιούνται και είναι στη διάθεση των πολιτών.
2. Η νομοπαρασκευαστική διαδικασία συγκεντρώνεται στη γενική γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων έχει την αποκλειστική αρμοδιότητα της τελικής επεξεργασίας των σχεδίων νόμου και της διασφάλισης τήρησης των αρχών καλής νομοθέτησης και της συνοχής της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας.
3. Η αξιολόγηση των σχεδίων νόμου από την επιτροπή Αξιολόγησης Ποιότητας της Νομοπαρασκευαστικής Διαδικασίας – ενός νέου θεσμού – στην οποία συμμετέχουν νομικοί αλλά και οικονομολόγοι.
4. Οι κατευθυντήριες οδηγίες για την καλή νομοθέτηση. Τρία εγχειρίδια, για την καλή νομοθέτηση, την ανάλυση συνεπειών ρύθμισης και την κωδικοποίηση, είναι στη διάθεση των υπουργείων.
5. Το εγχείρημα κωδικοποίησης της υφιστάμενης νομοθεσίας, που συντονίζει η Κεντρική Επιτροπή Κωδικοποίησης.
6. Ο διορισμός δημοσίων υπαλλήλων με ειδίκευση στη νομοπαρασκευαστική επεξεργασία των νομοσχεδίων.
7. Ο εξορθολογισμός της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας, ενδεικτικά με την διαμόρφωση ενός τυποποιημένου υποδείγματος Ανάλυσης Συνεπειών Ρύθμισης, στο οποίο ενσωματώθηκαν οι οκτώ εκθέσεις που στο παρελθόν συνόδευαν κάθε σχέδιο νόμου.
8. Η δημόσια διαβούλευση και η ενσωμάτωση των σχολίων της δημόσιας διαβούλευσης στα σχέδια νόμου.
Αύξηση δημόσιας διαβούλευσης – Μείωση κατεπείγοντος και τροπολογιών
Στον απολογισμό τώρα, από τον Ιούλιο του 2019, θεσπίστηκαν 157 νόμοι σύμφωνα με τους κανόνες καλής νομοθέτησης που έθεσε ο νόμος για το επιτελικό κράτος. Το 2020, η επίκληση του κατεπείγοντος μειώθηκε στο ελάχιστο, παρά τη συνθήκη της πανδημίας, επεσήμανε ο Γ. Γεραπετρίτης, ενώ την ίδια ώρα, η δημόσια διαβούλευση τριπλασιάστηκε συγκριτικά με το 2018 και διπλασιάστηκε συγκριτικά με το 2019. Μειώθηκε κατά 30% ο αριθμός των τροπολογιών που κατατέθηκαν κατά τη διάρκεια της κοινοβουλευτικής διαδικασίας. Περί τα 20 σχέδια νόμου που εισήγαγαν εμβληματικές πολιτικές, αξιολογήθηκαν από την επιτροπή Αξιολόγησης Ποιότητας της Νομοπαρασκευαστικής Διαδικασίας και επιδιώκεται η αύξηση αυτού του αριθμού, ανέφερε ακόμη.
Ταυτοχρόνως, ο υπουργός Επικρατείας υπογράμμισε την πεποίθησή του ότι το μοντέλο αυτό μπορεί να αποτελέσει υπόδειγμα, καθώς και ότι οι δυνατότητες που δημιουργεί για την αντιμετώπιση των παθογενειών, όπως η πολυνομία και η κακονομία, θα φανούν στο μέλλον. Πρόκειται για μία μεγάλη βελτίωση του επιπέδου του νομοθετικού έργου στην Ελλάδα, δήλωσε, για να επισημάνει εν κατακλείδι:
«Τελικά, καλύτερη νομοθέτηση σημαίνει καλύτερο επίπεδο ζωής για τους πολίτες».
Κατά τη δεύτερη μέρα του συνεδρίου, την Παρασκευή 12 Φεβρουαρίου, θα εξετασθεί η «δυνατότητα μεταφοράς του ελληνικού μοντέλου στην ΕΕ και στα κράτη μέλη της», υπό την προεδρία του καθηγητή του Πανεπιστημίου του Αμβούργου και επίτιμου προέδρου της IAL, Ούρλιχ Κάρπεν.
